BALI PUSEH

DEMOKRASI DALAM ARTHASASTRA:
KAJIAN TERHADAP DHARMA

I Wayan Sukarma


1. Pendahuluan
Schrieke melalui The Native Rulers (dalam Indonesian Sociological Studies, 1955) menjelaskan transformasi kekuasaan sebagai evolusi kepemimpinan dalam tiga tipe, yaitu primus inter pares, kingdom, dan patrimonial. Pertama, tipe primus inter pares adalah organisasi politik yang karakter utamanya meliputi, antara lain komunitas primitif, bersifat geneologis, agraris, mengelompok dalam satu garis asosiasi, dan mengatur ekonominya sendiri. Disiplin internal secara alami dibangun berdasarkan persetujuan suara bulat setelah konsultasi mutual cukup. Karakter komunal sebagai kekuatan masyarakat saling mempengaruhi anggotanya. Di berbagai belahan dunia lainnya ini disebut solidaritas. Satu-satunya otoritas adalah spirit kelompok, satu-satunya sanksi adalan opini masyarakat, dan pemujaan bersama kepada leluhur. Spirit yang mengatur adalah seorang konservatisme – yang mau meninggalkan segala sesuatu, seperti seorang leluhur yang ”mendirikan” itu. Karakter komunallah yang menonjol. Ini adalah ruang yang keras bagi pembangunan individualitas karena teritorial, tenaga kerja, kesenangan, tradisi, adat, opini, ideologi, usaha, dan rekreasi, semuanya adalah komunal. Karakteristik esensial dari tipe organisasi ini adalah natural statis, kondisi esensial untuk pemeliharaan karakter komunal dalam ukuran terbatas, sedangkan perubahan adalah menetapkan sistem produksi yang mengikutinya. Jika kelompok meluas, ini mengancam disintegrasi.
Kedua, tipe kingdom (kerajaan) adalah salah satu organisasi otoritas atau kekuatan yang mengutamakan pada perpaduan keanekaragaman dari heterogenitas kelompok lokal. Oleh karena itu dalam kasus tertentu, otoritas yang berkuasa dapat memoles kekurangan salah satu spirit kelompok atau spirit beberapa kelompok lokal. Mengikuti teori yang berlaku, asal mula kerajaan adalah berdasarkan penaklukan (conquest). Ini memperkenalkan elemen baru yang sederhana, swatantra sampai sekarang, komunitas ”natural”: pembebasan dari keinginan dari luar. Kelompok geneologis atau dalam kasus penyelesaian di satu tempat dan relativitas kepadatan populasi, pengaturan teritorialitas kelompok menjadi bagian subordinat dari kesatuan yang lebih besar. Usaha dapat dilakukan dengan melihat keadaan sebelum dan sesudah kemerdekaan, sejauh itu mungkin, tetapi tidak selamanya secara esensial karakteristik kerajaan (Kingdom) adalah kecenderungan – betapapun ketidaksempurnaan diwujudkan dalam perbuatan – terhadap subordinasi dari komponen bagian-bagian untuk satu tujuan, keinginan dari penguasa, sungguhpun demikian, ini pasti perlu dibiasakan dalam derajat yang lebih tinggi atau lebih rendah untuk kondisi umum. Di sini, kebohongan utama dari konflik kekuatan antara raja dan tokoh lokal, yang mana konflik adalah hanya memecahkan berkembangnya ”negara”.
Ketiga, tipe negara (patrimonial) adalah sistem negara yang masih terkait sistem kerajaan di mana raja merintis pendelegasian wewenang kepada orang-orang terpilih. Pada sistem ini terdapat gubernur, duta raja atau pejabat penting – untuk menopang roda pemerintahan. Walaupun demikian, raja tetap merupakan arah sentralnya. Birokrasi pemerintahan raja melibatkan jajaran aristokrasi, yakni suatu bentuk sistem kekuasaan atau pelaksanaan ”kekuasaan oleh orang-orang terbaik” yang ukuran paling pentingnya ialah keturunan. Dengan adanya subordinasi, daerah-daerah kerajaan, yang di dalamnya terletak pusat konplik antara raja dan tokoh-tokoh lokal, raja lazim menerapkan wewenangnya sebagai penguasa dan pengayom dengan memberikan kelonggaran tertentu untuk mengatur daerahnya sendiri. Sistem yang ketiga ini dapat disebut negara (patrimonial), yaitu suatu organisasi politik yang mencegah munculnya gangguan bagian-bagian komponen kerajaan dan membuat tokoh-tokoh lokal lebih efektif dalam pelayanannya. Para raja kadang-kadang mencapai hal ini dengan mencari dukungan bagi otoritasnya dari kelas-kelas sosial tertentu yang dengan bantuannya dapat menghancurkan supremasi kaum aristokrat. Dengan melakukan hal ini mereka meretas kekuatan-kekuatan yang di Barat dalam bentuk bangsa demokratis, akhirnya, untuk membatasi adanya monarki absolut. Negara sebagai penguasa telah memberikan jalan ke arah negara berkesejahteraan (welfare state): kepentingan-kepentingan monarki, di mana ia sendiri identik dengan negara, harus tunduk kepada kepetingan raja dan rakyat, hingga rakyat sendiri mengenyam semacam kedaulatan.
Berkaitan dengan tipe kepemimpinan yang kedua, yaitu kerajaan (kingdom), Krisna Rao dalam bukunya Studies In Kautitya (terjemahan: Sura, 2003) menjelaskan bahwa Arthasastra adalah salah satu buku politik Hindu atau buku tuntunan raja-raja dalam mendapatkan dan mempertahankan dunia ini. Dalam bagian akhir buku Arthasastra dengan tegas dinyatakan bahwa pengetahuan ini akan membawa umat manusia mencapai dharma, artha, dan kama. Bana menjelaskan buku Arthasastra sebagai ilmu dan seni diplomasi. Arthasastra disusun oleh Kautilya berdasarkan atas sejumlah buku politik Hindu kuna, tradisi politik dan pengalaman hidupnya. Kitab ini mengandung 32 bagian, 15 adikarana dengan 150 bab, dan 600 sloka. Kautilya disanjung-sanjung sebagai tokoh politik Hindu legendaris yang kejeniusannya sering disepadankan dengan filsuf dan negarawan, seperti Plato, Aristoteles, dan Machiavelli. Ada persamaan yang mendasar antara Kautilya dengan Aristoteles dan Plato dalam etika dan politik. Mereka sama-sama menganggap bahwa keduanya itu sama pentingnya untuk menata hidup bersama. Mereka sama-sama percaya bahwa hidup yang berbahagia adalah hidup yang berkebajikan (2003:147). Kautilya diperkirakan hidup pada abad ke 4 sm. Kedudukan dan peranannya adalah penesihat dan penyelamat raja Mauria, Chandragupta. Nama lainnya adalah Wisnugupta dan Chanakya.
Buku Arthasastra pertama-tama menelaah tujuan masyarakat dengan menerangkan posisi trayi, anvikshiki, varta, dan danda dalam kerangka keberadaan manusia. Kemudian dilanjutkan dengan menjelaskan warnasrama dharma sebagai landasan tertib sosial dan kewajiban-kewajiban umum yang berlaku untuk semua orang. Sebagai seorang negarawan, Kautilya menaruh perhatian besar terhadap kerjaan dan kekuasaan. Dalam buku 6 bab I, ia menyebutkan unsur-unsur negara itu terdiri atas svami, amatya, janapada, durga, kosa, danda, dan mitra. Svami adalah yang dipertuan atau master, yaitu lebih menunjuk kepada seorang kepala negara atau presiden ketimbang sebagai seorang raja; Amatya adalah para menteri atau pejabat tinggi negara; Janapada adalah wilayah dan penduduknya; Durga adalah benteng; Kosa adalah perbendaharaan negara; Danda adalah tentara; dan mitra adalah sekutu. Kautilya menyusun buku Arthasastra atas sistem monarki-konstitusi. Svami diposisikan dalam struktur pemerintahan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi. Kekuasaannya tidak absolut. Kedudukan dan fungsinya sebagai seorang svami ditentukan dan diatur secara ketat. Ada pelapisan dan distribusi kekuasaan yang jelas. Tugas dan kewajiban svami menurut Kautilya dibedakan menjadi tiga, yaitu tugas eksekutif, yudikatif, dan administratif. Ini menandakan adanya sistem pembagian kekuasaan, sebaigamana yang berkembang dalam sistem demokrasi.
Demokrasi dalam pengertian klasik setidak-tidaknya diartikan “pemerintahan rakyat“ (demos yang artinya rakyat dan kratos yang artinya pemerintahan). Dalam hal ini, baik sebagai sebuah konsepi maupun praktik, demokrasi mengalami perkembangan yang sangat panjang, yakni melalui perjalanan historis sepanjang lebih dari dua setengah milenium, yakni dipraktikkan awalnya di Athena pada zaman Yunani Kuno dalam bentuk demokrasi langsung kurang lebih pada 500 SM. Dalam pengertian yang lebih modern dan sekaligus lebih populer, demokrasi kemudian diberi makna sebagai “pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat”. Dalam makna yang demikian, baik dalam pengertian yang klasik maupun yang lebih modern, kata “rakyat” mendapat tekanan penting. Tekanan kepada kata “rakyat” diberikan untuk memberi kontras terhadap berbagai bentuk pemerintahan absolut lainnya, seperti raja-raja yang sumber otoritasnya berasal dari kekuasaan turun-temurun dan/atau yang, baik secara langsung maupun tidak menyatakan memiliki kekuasaan untuk memerintah berdasarkan sumber yang berasal dari kekuasaan Ilahi[1].
Dari uraian tersebut dapat diketahui secara sepintas bahwa sistem yang dianut oleh Kautilya dalam mengembangkan Arthasastra-nya. Kautilya menyebut raja atau kepala negara dengan istilah svami. Svami adalah seorang rajarsi. Adakah ini pertanda bahwa Kautilya menyadari kelemahan sistem monarki. Apabila demikian, sistem monarki apakah yang dikembangkan dan dipadukan dengan sistem politik demokrasi, serta bagaimanakah eksistensi demokrasi yang terdapat dalam buku Athasastra? Ke arah inilah kajian ini ditujukan hingga setidak-tidaknya ditemukan unsur-unsur demokrasi dalam buku Arthasastra.

2. Konsep Demokrasi
Semula, dalam pemikiran Yunani, demokrasi berarti bentuk politik di mana rakyat sendiri memiliki dan menjalankan seluruh kekuasaan politik (Lorenz Bagus. 2002:154). Selanjutnya, dalam pemikiran modern, demokrasi menjadi ide filosofis tentang kedaulatan rakyat. Artinya, semua kekuasaan politik dikembalikan kepada rakyat. Presiden Lincoln dalam pidatonya memberikan kesimpulannya yang bergema kuat tentang definisi terbaik demokrasi dalam sejarah Amerika. Dengan menyatakan, “pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat” (Melvin I. Urofsky dalam Clack: Demokrasi, 2001:2). Ditegaskan bahwa demokrasi adalah sesuatu yang berat, bahkan mungkin merupakan bentuk pemerintahan yang paling rumit dan sulit. Banyak ketegangan dan pertentangan dan mensyaratkan ketekunan para penyelenggaranya agar bisa berhasil. Demokrasi tidak dirancang demi efisiensi, tetapi demi pertanggungjawaban, yaitu sebuah pemerintahan demokratis mungkin tidak bisa bertindak secepat pemerintahan diktator, namun sekali mengambil tindakan bisa dipastikan adanya dukungan publik untuk langkah ini. Ada bermacam-macam istilah demokrasi, antara lain ada yang dinamakan demokrasi konstitusionil, demokrasi parlementer, demokrasi terimpin, demokrasi pancasila, dan lain sebaginya (Budiardjo,l983:50; Triguna, 2004:7). Lebih lanjut dijelaskan bahwa dari sekian banyak demokrasi ada dua aliran yang paling penting, yaitu demokrasi konstitusionil dan satu kelompok aliran yang menamakan dirinya “demokrasi”, tetapi yang pada hakikatnya mendasarkan dirinya atas komunisme.
Ciri khas demokrasi konstitusionil adalah gagasan bahwa pemerintah yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembatasan-pembatasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi; maka dari itu sering disebut pemerintahan berdasarkan konstitusi (Budiardjo, l983:52; Triguna, 2004:7). Konstitusi dirumuskan melalui proses hukum yang dituangkan dalam bentuk undang-undang. Menurut sistem demokrasi bahwa pemerintahan dapat dilakukan secara langsung atau melalui wakil-wakil rakyat. Wakil-wakil rakyat dipilih secara bebas dan rahasia menurut prinsip yang ditentukan oleh suara mayoritas rakyat. Wakil-wakil rakyat menduduki jabatan dalam waktu tertentu dengan diberikan hak dan kewajiban yang digariskan secara jelas. Selanjutnya, kepala negara dipilih oleh rakyat atau oleh wakil-wakilnya (Loren Bagus, 2002:155). Bentuk pemerintahan konstituasi menurut Greg Russel (dalam Clack: Demokrasi, 2001:9-11) terdiri atas beberapa prinsip, yaitu kedaulatan rakyat, kekuasaan hukum, pemisahan kekuasaan dan sistem pengawasan serta pertimbangan, federalisme, dan perjuangan untuk hak-hak individu.
Ini berarti bahwa dalam perkembangannya, definisi demokrasi akhirnya harus menerima elemen “perwakilan”, yaitu sesuatu yang di kemudian hari diterima sebagai sebuah keniscayaan yang tak terelakkan karena alasan pemerintahan langsung oleh rakyat menjadi hampir tidak mungkin dikerjakan dalam masyarakat yang relatif jauh lebih besar jumlahnya dibandingkan dengan masyarakat di negara kota Athena dari mana konsepsi demokrasi itu dilahirkan dan dipraktikan. Sejak Abad XVIII dan sesudahnya, baik sebagai konsepsi maupun praktik, prinsip perwakilan merupakan hal yang melekat dalam pengertian demokrasi. Prinsip perwakilan sebagaimana dimengerti sesungguhnya juga telah mengalami sejarah perkembangan yang panjang. Sampai sebelum berakhirnya akhir Abad XIX, prinsip perwakilan dalam demokrasi hanya merujuk pada sejumlah kelompok kecil masyarakat. Walaupun terdapat “pemilihan wakil-wakil rakyat”, tidak semua warga negara memiliki hak memilih dan dipilih. Di Eropa, berawal di Inggris, anggota parlemen hanya terdiri atas mereka yang berasal dari kelompok bangsawan dan tuan tanah. Itu pun sering hanya untuk menghasilkan parlemen yang sampai batas-batas tertentu tidak lebih dari sekedar sebagai pendamping kekuasaan para raja. Di Eropa, dua kelompok masyarakat inilah yang sampai pada akhir Abad-18 menjadi klas sosial yang secara ekslusif memiliki priveledge dalam sistem perwakilan (Plato, 2002).
Hanya menjelang peralihan ke Abad ke-20 belakangan ini prinsip perwakilan semacam itu mengalami revolusi yang berarti. Prinsip perwakilan pada akhirnya juga mencakup rakyat dalam arti yang lebih luas. Tidak hanya itu, konsepsi demokrasi pada akhirnya juga menyentuh hal yang paling mendasar dari hubungan kekuasaan, yaitu, di manapun demokrasi selalu mensyaratkan hadirnya “relasi-relasi yang bebas, merdeka, dan setara” di antara warga negara. Sampai sebelum 1760 rupanya tidak sebuah negara manapun di dunia mengadopsi pemerintahan demokratik dalam pengertian yang dipakai sekarang. Pada 1919 demokrasi telah dipraktikkan di Inggris dan negara-negara dominion Inggris, seperti Kanada, Australia, dan Selandia Baru, di samping itu demokrasi juga dipraktikkan di Amerika Serikat, dan beberapa negara Eropa Utara dan Barat, seperti Perancis, Jerman, Italia, Swiss, Austria, Scandinavia. Pada akhir Abad XX, lebih dari separuh jumlah negara-negara di dunia mengadopsi demokrasi (Greg Russel dan Melvin I. Urofsky dalam Clack: Demokrasi, 2001:7-10).
Pada dasarnya pemahaman tentang esensi demokrasi yang berkembang sejak awal hingga pertengahan abad ini merujuk pada konsepsi pemisahan dan pembagian kekuasaan. Pemisahan kekuasaan (separation of power) memiliki fokus yang terutama berdimensi horisontal, sedangkan pembagian kekuasaan (distribution of power) memiliki fokus yang berdimensi vertikal. Pemisahan kekuasaan berbicara tentang bagaimana tugas dan kewenangan di antara tiga cabang pemerintahan dipisahkan untuk menghindarkan kemungkinan terjadinya absolutisme kekuasaan. Tiga cabang pemerintahan ini adalah lembaga yudisial, eksekutif, dan legislatif. Prinsip umum yang dipakai sebagai dasar untuk membuat pemisahan kekuasaan di antara tiga lembaga ini bersumber pada ajaran pokok tentang fungsi pengawasan dan keseimbangan kekuasaan (checks and balances). Apabila fungsi pengawasan ditekankan pada usaha mencegah terjadinya penyalahgunaan kekuasaan maka fungsi keseimbangan dimaksudkan untuk memungkinkan fungsi-fungsi kekuasaan itu dapat bekerja, baik secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama untuk mewujudkan dan menegakkan prinsip umum yang diabdikan oleh demokrasi, seperti keadilan, persamaan, kebebasan, kesejahteraan, kemakmuran, dan seterusnya (Sparringa, 2007).
Dalam konteks hubungan itu ditegaskan bahwa eksekutif ditempatkan sebagai lembaga yang menjalankan amanah rakyat sebagaimana dirumuskan oleh wakil-wakil mereka di lembaga legislatif. Walaupun sampai batas-batas tertentu eksekutif memiliki otonomi untuk menjalankan fungsinya, seperti dalam menentukan fungsi-fungsi dan tugas birokrasi, ia pada dasarnya tunduk pada kekuasaan yang dimiliki oleh rakyat melalui wakil-wakil mereka. Kata ‘eksekutif’ oleh karena itu diberi konotasi yang amat jelas dan terbatas, yaitu ‘eksekutor’ alias pelaksana amanah rakyat. Sementara itu, legislatif memainkan peran sebagai lembaga yang merumuskan aspirasi rakyat. Aspirasi inilah yang dipakai sebagai dasar untuk bekerja merumuskan program-program kebijakan yang pada dasarnya merupakan usaha mendistribusikan dan mengalokasikan sumber dan nilai. Meskipun sampai batas-batas tertentu ia memiliki kewenangan untuk mengelaborasi dan menginterpretasikan apa yang menjadi tuntutan rakyat serta mengambil tindakan untuk dan atas nama rakyat, ia pada dasarnya tidak memiliki hak moral untuk mengambil alih kedaulatan dari tangan rakyat. Pada tempat semacam inilah terdapat kebutuhan untuk membangun legislatif yang peka (sensitive) dan tanggap (responsive) terhadap dinamika dan perkembangan aspirasi yang terdapat dalam masyarakat (Sparringa, 2007).
Walaupun tidak terlibat dalam proses politik sehari-hari (day-to-day politics), lembaga yudisial memiliki posisi yang amat sentral untuk memastikan bahwa prinsip kebebasan dan keadilan (free and fairness) dalam politik itu terjadi. Lembaga ini mengantongi sebuah kewenangan tertinggi untuk menjalankan sebuah sistem peradilan yang bebas dari campur tangan kekuasaan lainnya. Ia, bahkan atas nama keadilan memiliki kewenangan untuk menilai serta memutuskan apakah sebuah perundang-undangan telah memenuhi kriteria umum yang diakui dalam sebuah sistem yang demokratis. Oleh karena itu, dengan kewenangan yang dimilikinya, lembaga ini dapat menggugurkan sebuah undang-undang, betapapun undang-undang itu telah diputuskan melalui mekanisme yang demokratis sekalipun. Lembaga yudisial bekerja dengan prinsip yang menjunjung tinggi keadilan—sebuah prinsip yang tak dapat dianulir oleh kekuasaan manapun termasuk kekuasaan mayoritas dalam legislatif (Sparringa, 2007).
Esensi lainnya yang terdapat dalam demokrasi menurut Sparringa (2007) adalah pembagian kekuasaan di antara pemerintah pusat, regional, dan lokal. Dalam pembagian kekuasaan semacam ini terdapat pengaturan yang jelas tentang apa yang menjadi kekuasaan pemerintah di tingkat pusat dan daerah. Roh yang pada umumnya dipakai untuk melakukan pembagian ini pada umumnya dilakukan dengan dalil umum, seperti berikut ini. Apa yang oleh konstitusi tidak diserahkan pengelolaan kekuasaannya kepada pemerintah pusat haruslah diserahkan pengelolaannya kepada pemerintah di tingkat regional (dalam kasus di Indonesia, provinsi). Apa yang oleh konstitusi dan undang-undang lainnya tidak diserahkan pengelolaan kekuasaannya kepada pemerintah pusat dan regional haruslah diserahkan pengelolaannya kepada pemerintah di tingkat lokal (dalam kasus di Indonesia, kabupaten/kota). Dalam praktiknya, roh semacam itu sedikit banyak juga dipengaruhi oleh bentuk negara yang dipakai (negara kesatuan atau federal) (Sparringa, 2007)
Lebih jauh dijelaskana bahwa pembagian kekuasaan dalam demokrasi juga terjadi di antara apa yang menjadi wilayah negara (state) dan masyarakat (civil society). Dalam sebuah sistem yang demokratis, kedua wilayah ini dipelihara secara amat jelas batas-batasnya. Negara tidak boleh memasuki apa yang menjadi wilayah masyarakat; demikian sebaliknya. Walaupun interaksi di antara kedua wilayah itu berlangsung amat intens dalam sistem yang demokratis, terdapat kecenderungan untuk tidak mencampuradukkan keduanya. Roh yang pada umumnya dipakai untuk memilahkan kedua wilayah itu pada dasarnya bersumber pada dalil, “negara mengurus wilayah publik, masyarakat mengurus wilayah privat”. Dalam sejarahnya, apa yang menjadi wilayah publik cukup sering datang dari wilayah privat. Walaupun demikian, terdapat prinsip yang amat tegas sebelum hal itu menjadi mungkin. Wilayah privat yang dipublikkan haruslah datang atas dasar kesepakatan semua elemen yang terdapat dalam masyarakat yang sering merupakan aglomerasi wilayah-wilayah privat yang amat majemuk (Sparringa, 2007).
Selain itu, juga dijelaskan bahwa ajaran demokrasi juga mensyaratkan terjadinya pemisahan secara jelas antara wilayah masyarakat dan individu. Kolektivitas dan individualitas adalah dua hal yang tidak dapat dicampuradukan. Masyarakat memiliki sejumlah nilai dan norma, sering kali berdasarkan tradisi, yang di antaranya mengatur sejumlah hak, kewajiban, dan tanggung jawab anggota masyarakat. Dalam sistem demokrasi bahwa nilai dan norma masyarakat tidak dapat mengurangi hak-hak dasar yang dimiliki individu, baik sebagai warga negara maupun sebagai manusia. Oleh karena itu, demokrasi menjamin tersedianya ruang yang sangat jelas terhadap mana hak-hak dasar warga negara itu tidak dapat direduksi oleh nilai-nilai dan norma-norma sosial yang terdapat dalam masyarakat. Pemisahan dan pembagian kekuasaan sebagaimana diuraikan tadi pada dasarnya bertujuan untuk pada satu pihak memungkinkan interaksi antara elemen-elemen penting yang terdapat dalam negara (yudisial-eksekutif-legislatif dan pemerintah pusat-daerah) dan pada pihak lain antara negara-masyarakat dan masyarakat-individu dapat berkembang secara demokratis di semua tingkat. Pada akhirnya, pembagian dan pemisahan kekuasaan bertumpu pada ajaran tentang otonomi negara, masyarakat, dan individu. Di tingkat individu, demokrasi berakar pada ajaran tentang hak untuk menentukan nasib diri sendiri, yakni self-determination (Sparringa, 2007).
Sistem demokrasi berjalan dengan baik, apabila rakyat memiliki kematangan politik. Manakala terjadi perbedaan pandangan di antara mereka maka bagian yang lebih kecil dengan lapang dada harus mengikuti pemikiran yang disetujui oleh sebagian besar warga masyarakat (Triguna dalam Wesnawa, 2002:40). Artinya, rakyat harus memiliki kesiapan untuk mengedepankan kepentingan umum daripada kepentingan pribadi. Keputusan-keputusan yang dicapai secara musyawarah haruslah diterima sebagai keputusan yang mengikat seluruh warga negara. Konsep esensial tersebut dalam sistem politik demokrasi memiliki unsur-unsur pokok, yaitu negara, kekuasaan, pengambilan keputusan, kebijaksanaan, dan pembagian atau alokasi (Budiardjo,l983:9). Menurut Melvin I. Urofsky (2001:3-5) ada beberapa unsur penting dalam sistem demokrasi, yaitu prinsip pemerintahan berdasarkan kostitusi; pemilihan umum yang demokratis; federalisme, pemerintahan negara bagian dan lokal; pembuatan undang-undang; sistem peradilan yang independen; kekuasaan lembaga kepresidenan; peran media yang bebas; peran kelompok-kelompok kepentingan; hak masyarakat untuk tahu; dan kontrol sipil atas militer. Sementara itu, Henry B. Mayo menjelaskan bahwa nilai-nilai umum yang mendasari sistem politik demokrasi adalah (l) menyelesaikan perselisihan secara damai dan melembaga, (2) menjamin terselenggaranya perubahan secara damai dalam suatu masyarakat yang sedang berubah, (3) menyelenggarakan pergantian pimpinan secara teratur, (4) membatasi pemakaian kekerasan sampai minimum, (5) mengakui serta menganggap wajar adanya keanekaragaman dalam masyarakat yang tercermin dalam keanekaragagaman pendapat, kepentingan, serta tingkah-laku (Budiarjo, l983:62-63; Triguna, 1999:5 dan 2002:9).

3. Demokrasi Dalam Arthasastra
Atas dasar pengertian, unsur-unsur, dan nilai-nilai demokrasi tersebut tulisan ini mencoba menelusuri unsur-unsur negara dalam buku Arthasastra yang mengandung (benih) aspek atau nilai demokrasi dalam buku Arthasastra. Untuk itu penelusuran diawali dari pengertian negara yang dedifinisikan oleh Kautilya. Kautilya merumuskan negara sebagai suatu kumpulan dari bermacam-macam masyarakat yang diwujudkan atas dasar prinsip-prinsip militer dan dharma. Negara melambangkan dharma yang universal, yaitu suatu perlambang yang berisikan kebebasan individu (2003:82). Bagi Kautilya, dharma adalah konsep yang bersifat etis. Dalam konteks individu dharma adalah swadharma atau kewajiban-kewajiban dan tanggung jawab; dalam konteks kemasyarakatan ia adalah solidaritas sosial; dalam konteks agama yang dipeluk masyarakat ia adalah realisasi diri yang disebut moksa; dan dalam konteks vyavahara, charitra, dan peraturan yang diundangkan dharma adalah keadilan (2003:154). Kautilya menganjurkan agar negara dibangun berdasarkan empat kaki hukum: dhramasastra atau hukum suci, vyavahava atau kesaksian, carittara atau sejarah atau tradisi, dan sasana atau maklumat raja-raja (2003:41).
Krisna Rao setelah mempelajari Arthasastra berkesimpulan bahwa negara Kautilya adalah negara monisme yang ditetapkan berdasarkan sifat pluralistik. Kautilya membicarakan negara tidak dalam pengertian nasional karena negaranya tidak terbatas pada satu ras, bahasa, dan agama (2003:69). Dijelaskan pula bahwa negara merupakan lingkaran organisasi di mana emosi dan peradaban hidup rakyatnya bisa menyatu (2003:11l). Atas dasar itu Kautilya menjelaskan tujuh unsur yang disebut saptangga yang membangun konsep negaranya. Dari saptangga itu ditemukan nilai-nilai yang menjadi unsur-unsur demokrasi sebagai berikut.
(1) Negara menjamin kebebasan dalam berserikat atau berorganisasi. Di dalam negara ada serikat kerja, yaitu suatu kesatuan sosial tertentu yang dibangun atas tujuan bersama. Organisasi dibentuk atas dasar fungsi atau pandangan. Ada sejumlah istilah yang dipakai oleh Kautilya untuk menyatakan serikat kerja, yaitu sreni: kelompok perdamaian, pelayan militer, dan perdagangan; kula: dewan perwakilan atau oligarki pangeran-pangeran; puga: perserikatan bermacam-macam kasta yang tidak mempunyai jabatan; ghana: komfederasi gabungan sebuah perserikatan; dan sanggha: perserikatan politik. Semua unsur itu masing-masing mewakili bermacam-macam kehidupan sosial Hindu. Organisasi serikat kerja ini berbadan hukum dan svami wajib menghormati atau mengakuinya (2003:116).
(2) Kerjasama yang merdeka dan harmonis. Krisna Rao menjelaskan bahwa serikat pekerja dalam Arthasastra sebagai organisasi yang demokratis (2003:35). Mengingat terdapat bukti kerjasama yang merdeka dalam semua bidang kehidupan.
(3) Ada jaminan perlindungan hidup bagi warga negara. Negara didirikan untuk perlindungan hidup, perlindungan hak milik dan untuk menjamin kesempatan-kesempatan untuk kemajuan sosial (2003:39). Ada departemen pemerintah pusat yang khusus terdiri atas para menteri dan komisaris disebut pradeshtarah untuk melindungi kepentingan para tukang dalam hubungannya dengan serikat kerjanya yang menjamin mereka dengan jaminan (2003:42).
(4) Kepala negara menyatakan diri sebagai perantara rakyat dan diberi kedudukan oleh hukum. Svami yang ideal bagi Kautilya adalah seorang rajarsi, yaitu raja yang memiliki kualitas, antara lain kelahiran mulia, cerdas, arif, gagah berani, gesit yang memandang dirinya sebagai perantara rakyat dan diberikan kedudukan oleh hukum (2003:65).
(5) Kebijakan kepala negara ditetapkan melalui pertimbangan. Negara dan svami ibarat badan dengan jiwanya. Setiap kebijakan dan tindakan svami harus ditetapkan melalui diskusi atau pertimbangan manriparisad. Kabinet utama yang harus memutuskan kebijaksanaan ini terdiri atas mentri utama, panglima, purohita, dan yuvaraja. Peranan svami adalah dharmapravartaka, yaitu seorang kepala negara yang terus-menerus dalam pekerjaan yang benar demi negara. Tanggung jawabnya adalah mempertahankan dharma dan melindungi rakyatnya dengan keadilan. Kautilya berkata: “Svami tidak akan pernah memberikan rakyatnya menyimpang dari kewajiban-kewajiban mereka yang telah ditetapkan. Sebab barang siapa yang mendukung kewajibannya sendiri, berpatokan pada kebiasaan arya, mengikuti kewajiban-kewajiban kasta dan varnasramadharma akan memperoleh kebahagiaan di dunia ini dan di akhirat. (Krishna Rao, 2003:65). Dalam menjalankan kebijakan atau menyelesaikan konflik, svami menerapkan ajaran niti yang disebut sadguna, yaitu sama, bheda, danda, upeksa, maya, dan indrajala (2003:96). Sama atau rekonsiliasi adalah hal yang pertama-tama dilaksanakan. Apabila rekonsiliasi gagal barulah diterapkan guna berikutnya. Ini artinya, Kautilya mendukung penyelesaian masalah secara damai.
(6) Suksesi kepemimpinan dilaksanakan secara terencana. Putra-putra svami, sebelum ia diangkat menjadi svami, terlebih dahulu ia harus melewati masa pendidikan, pengajaran dan pelatihan. Kurikulum pengajaran dan pelatihan tersebut berisi, antara lain (a) mereka dididik untuk menjadi orang yang disiplin, menguasai dirinya. Kautilya menyatakan, tujuan tertinggi dari ilmu pengetahuan adalah penguasaan atas indria (Teks:1.6.3); (b) terdapat berbagai cabang ilmu pengetahuan yang harus dipelajari oleh putra-putra svami. Akan tetapi yang paling pokok yang harus dikuasai oleh putra svami adalah ilmu pemerintahan. Kemudian baru trayiveda, filsafat dan ekonomi. Yang menarik, calon svami juga harus mempelajari itihasa; dan (c) pelatihan yang paling utama adalah pelatihan keprajuritan. Seorang putra svami sebelum menjadi svami terlebih dahulu harus diuji keberanian dan keterampilannya dalam berperang. Demikian juga dalam menangani berbagai persoalan kenegaraan. Putra svami yang nantinya dipilih menjadi svami adalah putranya yang paling berkualitas berdasarkan kasih-sayang kemanusiaan dan dicintai rakyat.
(7) Ada struktur pemerintahan dan pembagian tugas secara profesional. Sebagai kepala negara, svami memiliki tiga tugas pokok, yaitu eksekutif, yudikatif, dan administratif. Dalam bidang eksekutif, svami bertugas melindungi negara; menjaga perdamaian; memberi bantuan kepada yang membutuhkan; mengorganisir rakyat dalam menanggulangi bencana alam, mengangkat menteri, pejabat sipil, dan panglima tentara; berkonsultasi dengan mantripasad dan lembaga intelijen; mengonrol potensi keuangan, tentara; mengecek penerimaan dan pengeluaran negara; dan menetapkan kebijakan luar negeri dan pergerakan tentara. Berdasarkan penjabaran di atas jelas tampak bahwa ada distribusi kekuasaan. Svami dalam menjalankan roda pemerintahan didampingi dan dibantu oleh para menteri, amatya. Kautilya mengajarkan bahwa para menteri haruslah putra bangsa sendiri yang siap mengabdi sesuai dengan tugas yang dibebankan kepadanya.
(8) Kedudukan dan fungsi pejabat negara ditentukan berdasarkan kualitas moral dan keahliannya. Menteri-menteri adalah bagikan dua mata svami, karena itu mereka haruslah orang yang arthacita, bercita-cita luhur; silavan, bertabiat mulya; sampriya, suka membahagiakan orang lain atau masyarakat; prajna, cerdas; dakhya, kreatif; dan vagmi, berpengetahuan luas.
(9) Hukum diubah dan dibuat dengan memperhatikan sumber dharma dan bersifat rasional. Dalam bidang yudikatif, svami bukan sumber hukum, tetapi memiliki kekuasaan tertinggi atas pengontrolan para hakim. Svami hanya bertugas mengadministrasikan institusi yang bertugas dalam membuat dan mengubah hukum. Kautilya menyatakan hukum haruslah rasional, berdasarkan dharma, sesuai dengan veda trayi, veda smrti, sista atau kebiasaan arif orang suci dan tradisi (2003:104,105). Para hakim hendaknya menguasai dharmasastra. Interpretasi hukum hendaknya tidak memihak (2003:l05).
(10) Pemerintahan dijalankan berdasarkan hukum. Berdasarkan undang-undang administrasi, - dharmasthiya, hukum sipil dan kantaka sodhana, penal law – svami mengkonsolidasi kerajaan dengan administrasi terpusat. Secara teknis pekerjaan administrasi ditangani oleh para pejabat birokrasi secara baik dan efisien (2002:l09). Di samping mengontrol kerja para pejabat negara, svami juga berkewajiban memberi inspirasi dan dorongan fundamental bagi aktivitas negara.
(11) Ada bantuan negara untuk kesejahtraan sosial. Perhatian terhadap kesejahtraan rakyat dalam bidang ekonomi adalah kewajiban svami, karena ia adalah ayah bagi rakyatnya. Bantuan negara yang diberikan adalah untuk membangkitkan industri-industri perorangan (2003:114). Bantuan hendaknya diberikan secara langsung dan cepat kepada perorangan atau golongan (2003:117). Negara membiayai rakyat yang tidak berpenghasilan (2003:116). Ini berarti kesejahtraan rakyat adalah kesejahtraan svami. Kautilya menyatakan: “rasa tidak puas warga negara merupakan malapetaka serius bagi negara”.
(12) Besar pajak dan keuntungan perdagangan diatur berdasarkan kesepakatan. Kekayaan kerajaan Mauria sengat tergantung kepada penghasilan negara dan pajak. Ada undang-undang yang mengatur mengenai perpajakan. Undang-undang ini dibuat atas kesepakatan raja dan rakyat (2003:129). Contoh, pemasukan penghasilan dari tambang dikenai pajak 5% (2003:125). Pengambilan keuntungan dalam berdagang dikendalikan. Kautilya mengatakan bahwa pengawas perdagangan memastikan keuntungan 5% atas barang-barang lokal, dan 10% terhadap barang-barang (2003:43)
(13) Rakyat yang berkualitas dan bebas dari rasa malas. Janapada adalah wilayah dan penduduk. Penduduk adalah warga negara yang dinamis dalam organisasinya dan mengaktifkan wilayahnya (2003:44). Kautilya mengatakan rakyat haruslah individu-individu yang berhati tulus dan penuh cintakasih, bhakti-suci. Kreatif, giat bekerja untuk mendapatkan nafkah. Mau mengembangkan sumber daya yang terpendam dalam dirinya, kamasila karsakah. Bebas dari sifat malas dan acuh-tak acuh, pramada. Dikatakan pula bahwa individu bukan pribadi yang terisolir, tetapi bagian dari suatu tatanan sosial. Ada tiga kelas penduduk, yaitu negarawan, angkatan perang, dan para pekerja. Ketiga kelas penduduk itu masing masing mempunyai kewajiban yang telah ditetapkan dan dilarang untuk mencampur-adukkan kewajiban (2003:65). Kautilya mengatakan, “baur dalam kewajiban dan rasa tidak puas warga negara dikatakan malapetaka serius bagi negara”.
(14) Kesetaraan gender. Kautilya mempunyai pandangan yang sama dengan Manu tentang wanita, yaitu yatra naryasya pujyonte tatra ramante devatah. Artinya, para dewa akan turun menjelajahi dunia bilamana para wanita dihormati. Kautilya menegaskan, ia yang menghormati kaum wanita berarti perduli terhadap peraturan pemerintah. Berzinah dengan gadis belum dewasa adalah tindakan kriminal. Memperkosa dan membunuh wanita mendapat hukuman yang berat. Kautilya menghargai perkawinan yang monogami. Hubungan antara suami dengan istrinya adalah hubungan yang saling mengasihi. Perkawinan merupakan suatu ikatan yang kooperatif terutama dalam kedekatan dan kebahagiaan. Suami-istri bukan saja bersikap sebagai teman, tetapi bersama-sama menanggung berat-ringannya pekerjaan. Suami harus memperlakukan istrinya dengan penuh hormat. Istri berhak mengklaim biaya hidup dan hasil yang diperoleh suaminya sesuai dengan proporsinya. Tidak dibenarkan di antara mereka berdua boleh melakukan kekezaman (2003:145-146).

Simpulan
Kerajaan atau negara yang diidealkan oleh Kautilya adalah negara dinamis yang dibangun dengan poros dharma untuk mencapai cita-cita jagaddhita: artha dan kama. Oleh karena itu negara haruslah dipimpin oleh seorang svami, yaitu seorang raja yang berkualitas rsi. Artinya, seorang pemimpin negara yang telah berhasil menjelmakan dharma sebagai kepribadiannya. Negara dan svami ibarat tubuh dengan jiwanya. Svami adalah seorang grahastin, seorang ayah bagi rakyatnya, dharma-svami. Oleh sebab itu tujuan utamanya adalah mengusahakan artha untuk mendorong (kama) anak-anaknya untuk mendapatkan dharma, dan mengamalkan dharma-nya. Dharma dalam konteks kerajaan atau negara adalah hakikat demokrasi. Kautilya dengan tandas menyatakan bahwa dharma dalam konteks individu adalah kewajiban-kewajiban dan tanggung jawab; dalam konteks sosial adalah solidaritas sosial; dalam konteks agama yang dipeluk rakyat adalah realisasi diri; dalam konteks peraturan yang diundangkan adalah danda. Jiwa demokrasi ini kemudian dikonkretkan dalam unsur-unsur negara yang disebut astangga.
Dengan demikian di dalam Arthasastra tercermin unsur-unsur demokrasi, seperti dijelaskan dalam konsepsi demokrasi di atas, antara lain kerajaan atau negara mengakui keanekaan; rakyat bebas dalam berserikat atau berorganisasi; terdapat kerja sama yang merdeka dan harmonis; svami mengusahakan tegaknya keadilan; terdapat pemisahan dan pembagian kekuasaan; kekuasaan diperoleh berdasarkan hukum; pemilihan pejabat negara berdasarkan kualitas moral dan keahliannya; kebijakan pemerintah dijalankan berdasarkan hukum; suksesi kepemimpinan dilaksanakan secara terencana; ada kebebasan individu untuk mengembangkan bakat dan minat; menjamin perlindungan hak dan kesejahteraan sosial; besarnya pajak dan keuntungan perdagangan ditetapkan berdasarkan kesepakatan; dan penyelesaian perselisihan secara melembaga dengan mengutamakan perdamaian.

Daftar Bacaan
Bagus. Lorens, 2002. Kamus filsafat. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama.
Berg, C.C, 1985, Penulisan Sejarah Jawa, Jakarta: Bhatara.

Budiardjo, Miriam, 1983. Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakata: Gramedia.

Clack, George, 2001, Demokrasi (Jurnal), A March of The Lyberty: A Constitutional History of the United States (2nd ed, 2001).

De Graaf, H.J, 1985, Awal Kebangkitan Mataram: Masa Pemerintahan Senapati, Jakarta: Grafiti Pers.

_________, 1987, Disntergrasi Mataram: Di Bawah Mangkurat I, Jakarta: Grafiti Pers.

Kahmad, H. Dadang, 2000, Sosiologi Agama, Bandung: Pt. Remaja Rosdakarya.

Machiavelli, The Art of War (terjemahan: E. Setyawati Alkhatab dan Toni Setiawan), Yogyakarta: bentang Budaya.

Plato, 2002, The Republic (terjemahan: Sylvester Sukur), Yogyakarta: Bentang Budaya.

Schrieke, 1955, The Native Rulers (dalam Indonesian Sociological Studies – Selected Studies on Indonesia. Bandung: The Hague.

Sparringa, Daniel, 2007, ”Kapita Selekta Politik Indonesia” (kumpulan materi kuliah), Denpasar: Propgram Pendidikan Doktor kajian Budaya, Program Pascasarjana, UNUD.

Sura. dkk. I Gede, 2003. Studies in Kautilya (Terjemahan). Denpasar: Program Magister Universitas Hindu Indonesia.

Triguna, I.B.G Yudha, 1999, “Strategi Adaptasi Budaya” (Modul Teori Adaptasi Budaya), Jakarta: Dikdasmen.

________,2002. Hindu dan Modernitas: Refleksi Sosiologi Agama terhadap Fenomena Spiritualitas. Pidato Pengukuhan Guru Besar dalam Bidang Sosiologi Agama. Denpasar: Universitas Hindu Indonesia.
________,2002. “Strategi Pemberdayaan Masyarakat dan Kebudayaan Bali dalam Dinamika Multikultural” (Makalah). Denpasar: Balai Kajian.
________,2003. “Masyarakat Sipil dalam Tradisi Desa Pakraman untuk Masa Depan Masyarakat Bali” (Makalah, 14 Maret). Denpasar: Hotel Inna, Veteran.
Wesnawa, Ida Bagus Putu. 2002. Revitalisasi Kebudayaan Hindu Untuk Ketahanan Masyarakat Bali. Denpasar: Sekretariat Dewan Perwakilan Daerah Propinsi Bali.



[1] Model pemerintahan dan sistem kekuasaan seperti ini, yang menganggap bahwa raja memiliki kekuasaan absolut, bahkan mewakili kekuasaan para dewa di bumi sehingga ucapan raja harus dipatuhi, dapat ditelusuri dalam sistem perintahan raja-raja di Jawa. Misalnya, dalam Berg, C.C, 1985, Penulisan Sejarah Jawa, Jakarta: Bhatara; De Graaf, H.J, 1985, Awal Kebangkitan Mataram :Masa Pemerintahan Senapati, Jakarta: Grafiti Pers.; dan juga dalam De Graaf, H.J, 1987, Disntergrasi Mataram: Di Bawah Mangkurat I, Jakarta: Grafiti Pers.